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2016-03

中國(guó)的電力改革何去何從

電與網(wǎng)的分與拆

　　國(guó)家發(fā)改委原副主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng) 張國(guó)寶

　　2002年進(jìn)行的電力體制改革已經(jīng)過(guò)去了10年。

　　10年間，電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機(jī)容量從2001年的3.386億千瓦，增加到2011年的10.5億千瓦，2012年將突破11億千瓦，很快就要趕上美國(guó)，成為世界上電力裝機(jī)容量最大的國(guó)家；電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相連到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。但另一方面，對(duì)電力體制改革是否成功仍爭(zhēng)議不斷。

　　1999年我開始任國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(下稱“國(guó)家計(jì)委”)副主任，分管能源、交通、工業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，責(zé)任所在，有幸在時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基、國(guó)務(wù)院副總理吳邦國(guó)和國(guó)家計(jì)委主任曾培炎三位同志的直接領(lǐng)導(dǎo)下，參與了電力、民航、鐵路、電信這四個(gè)被社會(huì)認(rèn)為是壟斷性行業(yè)的改革方案設(shè)計(jì)，作為過(guò)來(lái)人、親歷者，我有責(zé)任把這段歷史記載下來(lái)。

　　發(fā)電企業(yè)：

　　“一拆五”并引入多種所有制形式

　　上世紀(jì)90年代末，相對(duì)民航和電信改革而言，要求對(duì)電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。

　　過(guò)去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)，很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門。改革之后，許多專業(yè)性的部門沒(méi)有了，相對(duì)集中和精簡(jiǎn)了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來(lái)部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過(guò)去的電力部演變成了國(guó)家電力公司，仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。

　　回過(guò)頭來(lái)看，這可能是我們改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。當(dāng)時(shí)有這樣一種說(shuō)法：廟里有這么多的菩薩，你光把菩薩請(qǐng)走了還會(huì)有其他的菩薩來(lái)，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想，那個(gè)時(shí)候涉及了幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及到的人數(shù)我沒(méi)有詳細(xì)的數(shù)字，估計(jì)起碼有好幾萬(wàn)人，這么大的改革，需要很大的魄力。

　　部委撤并改革后，第二步便是對(duì)一些已經(jīng)變成公司，但是又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首先就是電力、民航、鐵路和電信部門。

　　如果讓這些部門自己改自己是很難的，所以需要一個(gè)綜合部門設(shè)計(jì)改革方案。這任務(wù)落到了國(guó)家計(jì)委頭上。曾培炎同志當(dāng)時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任，他當(dāng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，我當(dāng)副組長(zhǎng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)這四個(gè)行業(yè)都是我分管，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門的同志也參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

　　當(dāng)時(shí)對(duì)電力體制改革比較有共識(shí)的首先是政企分開，把政府的職能從原來(lái)的國(guó)家電力公司里面剝離出來(lái)放到政府部門里面去；第二個(gè)是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國(guó)家電力公司，把原來(lái)屬于國(guó)家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來(lái)國(guó)家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。5家可以相互競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)你的服務(wù)，根據(jù)你其他方面的能力來(lái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。另一個(gè)重大的步驟是，原來(lái)國(guó)家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競(jìng)爭(zhēng)，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來(lái)辦電。例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國(guó)信等都辦了一些電廠。估計(jì)現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國(guó)家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標(biāo)志著多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，形成了多家辦電的競(jìng)爭(zhēng)格局。

　　電網(wǎng)成改革焦點(diǎn)：

　　全國(guó)“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？

　　電力改革過(guò)程中，遇到不少難題，難題之一便是電網(wǎng)怎么辦？

　　有人提出電網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過(guò)設(shè)想，按照原有的6個(gè)電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個(gè)電力大區(qū)變成六個(gè)電網(wǎng)公司。

　　但是也有人提出，就算你把它變成了6個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)“一張網(wǎng)”。

　　電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對(duì)廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼，難以接受。新中國(guó)成立以來(lái)都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在這樣一個(gè)有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是這些同志也不好說(shuō)什么，因?yàn)樯鐣?huì)輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

　　不過(guò)，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步把“網(wǎng)”分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來(lái)電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國(guó)是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？

　　高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。國(guó)家電力公司是被改的對(duì)象，比如說(shuō)廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問(wèn)題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。改革是大勢(shì)所趨，但你說(shuō)一點(diǎn)想法也沒(méi)有也是不可能的，這是事實(shí)。

　　當(dāng)時(shí)組織上讓我去找高嚴(yán)(時(shí)任國(guó)家電力公司總經(jīng)理)談過(guò)一次，他沒(méi)有當(dāng)著我的面說(shuō)不同意或者表現(xiàn)出對(duì)改革有抵觸，但只寒暄了幾句就推說(shuō)身體有病，讓別人和我談。你說(shuō)他心里痛快嗎？他不會(huì)愿意電力被進(jìn)一步拆散。有這樣認(rèn)識(shí)的不只是幾個(gè)人。

　　為了形成改革共識(shí)，當(dāng)時(shí)組織人去國(guó)外考察，借鑒其他國(guó)家的電力管理體制經(jīng)驗(yàn)，舉辦了很多國(guó)內(nèi)外的研討會(huì)和座談會(huì)。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時(shí)電力體制改革方案能不能出臺(tái)的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，社會(huì)上也很關(guān)注，大家提出了各種建議。有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。我們搞過(guò)很多大的研討會(huì)，也請(qǐng)了很多國(guó)外的咨詢機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)，比如高盛、美國(guó)劍橋能源研究所都來(lái)過(guò)，別的一些國(guó)家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗(yàn)。

　　大多數(shù)的研討會(huì)我都參加了，我看研討會(huì)的模式都基本一樣，張三這么說(shuō)，李四那么說(shuō)?，F(xiàn)在回憶起來(lái)，我覺得全世界各國(guó)電力管理模式?jīng)]有哪個(gè)是完全一樣的。并不是說(shuō)某個(gè)模式大家公認(rèn)是最好的，每個(gè)國(guó)家都能遵循的模式是沒(méi)有的。包括西方國(guó)家，英國(guó)模式和美國(guó)的一樣嗎？英國(guó)模式和法國(guó)模式一樣嗎？日本模式和英國(guó)的一樣嗎？都不一樣。

　　當(dāng)時(shí)各種意見魚龍混雜，包括投行也紛紛來(lái)做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他們好像很懂行，告訴你應(yīng)該如何如何，實(shí)際上他們是想以后幫助這些企業(yè)上市，更主要的是在尋找商業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益?，F(xiàn)在回想起來(lái)，某些投行只是揣摩中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，如果領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為“一張網(wǎng)”好，他就往“一張網(wǎng)”說(shuō)，如果領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)“多張網(wǎng)”好就往“多張網(wǎng)”說(shuō)，其實(shí)他們并不懂。為什么他們不懂？不是他們沒(méi)有這個(gè)知識(shí)，正如我前面說(shuō)的，全世界沒(méi)有任何一個(gè)電力管理模式是完全一樣的、可以借鑒的，都是各有特色，也各有利弊。

　　江澤民總書記親自過(guò)問(wèn)并要求：“compromise”

　　由于在電網(wǎng)問(wèn)題上爭(zhēng)議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書記也親自過(guò)問(wèn)電力體制改革：為什么到現(xiàn)在還沒(méi)有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話給曾培炎同志，當(dāng)時(shí)我就在旁邊。

　　曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問(wèn)題上了。江總書記聽了以后，說(shuō)了一句英語(yǔ)“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見相互妥協(xié)，再協(xié)調(diào)一下。

　　為什么后來(lái)變成了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)？由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋(編者注：天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。所以說(shuō)后來(lái)形成的國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)電網(wǎng)的狀況作出的決定。

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